В России действует сложная многоуровневая система федеральных органов исполнительной власти.
Трехуровневая структура была введена в рамках административной реформы в 2004 году и утверждена Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».
Основным отличием от предыдущей структуры являлось разделение исполнительной власти на три группы - федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства. Были разделены функции между указанными группами.
Федеральное министерство - осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, но не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, правоприменительные функции, а также функции по управлению государственным имуществом.
Федеральная служба – осуществляет функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы, борьбы с преступностью, общественной безопасности.
Федеральное агентство - осуществляет функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции.
Мотивацией проведения такой реформы была цель - избежать конфликта интересов, когда одни и те же люди вырабатывают правила, сами их исполняют и сами же контролируют исполнение, разные функции должны быть отданы разным органам. Также предполагалось сократить лишние госучреждения и ввести во всех учреждениях административные регламенты, детально описывающие принципы деятельности данного органа власти, а также «стандарты госуслуг». Идеология реформы состояла, таким образом, прежде всего в максимальной регламентации деятельности чиновников, а также сокращение коррупции.
Однако, уже в сентябре 2007 года Президент России В.Путин на встрече с участниками Международного дискуссионного клуба «Валдай» признал, что нынешняя трехуровневая структура правительства России неэффективна. «Мы создали такую систему управления на уровне правительства, при которой тоже взяли кальку с некоторых государств, где министерства являются методическим центром, а ряд других структур занимаются либо субстантивной работой, либо контрольными функциями». В течение последних трех с лишним лет стало ясно, что это для нашей действительности неэффективная модель». (Ист. https://www.kommersant.ru/ doc/839378)
Весной 2008 года избранный Президентом РФ Д.Медведев, выступил против пересмотра существующего разделения исполнительной власти на министерства, федеральные агентства и федеральные службы. По его мнению: «Если мы вернем контрольные функции министерствам, то тогда министерства, которые издают нормативный материал и определяют политику отрасли, будут контролировать сами себя, и это не очень правильно - контрольные учреждения должны оставаться».
Так и осталась старая громоздкая система управления: в мае 2012 года она состояла из 20 министерств, 33 федеральные службы и 25 федеральных агентств.
В конце 2019 года уже было 22 федеральных министерства, 29 служб, 21 федеральное агентство.(Ист. http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_65443/)
По данным Росстата, численность работников госорганов и органов местного самоуправления за 25 лет неуклонно росла: с 1 млн 4,3 тыс. в 1994 году до 2 млн 156,3 тыс. человек в конце 2018 года, т.е. более чем в 2 раза, а без учета МВД 1,5 раза. Наибольший рост пришелся на судебную власть и прокуратуру.
Рост количество чиновников сопровождается увеличением стоимости их содержания, поскольку они получают зарплату и пенсию выше средней, а также имеют льготы и получают субсидии.
Для сравнения в СССР в 1989 году количество чиновников составляло 1,58 млн человек при населении – 294 млн человек, то есть 54 чиновника на 10 тыс. жителей (без учета МВД).
Складывается тенденция, когда численность населения в России с 1994 по 2019 годы снижалась даже при поддержке ее миграционным притоком, но есть категория населения, которая растет и очень сильно – чиновники. Несмотря на постоянные обещания властей снизить их количество.
Так, 21 января 2020 года Президент В.Путин подписал указ «О структуре федеральных органов исполнительной власти». В новой структуре - 21 федеральное министерство, 30 – федеральных служб и 21 федеральное агентство.
Согласно Указу правительство РФ осуществляет руководство деятельностью Росреестра, Росздравнадзора и Федерального медико-биологического агентства (ФМБА).
Как видно из приведенных данных в структуре есть дублирование функций. Одних только надзорных служб – 7 ведомств (Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки).
Можно ведь создать одно надзорное ведомство со структурными подразделениями (по отраслевому принципу). Какая экономия!
Чем отличаются федеральные министерства, агентства и службы? Агентства должны предоставлять государственные услуги гражданам и организациям, службы выполнять контрольные и надзорные функции – т.е. следить за исполнением законодательства. Федеральные министерства должны осуществлять выработку политики и законотворчество. Они также осуществляют координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. Руководители служб и агентств подчиняются профильным министрам, а ряд служб подчиняются напрямую Президенту РФ.
На практике министерства борются за бюджетные ресурсы и контрольные функции. Более того они активно влияют на деятельность подведомственных служб и агентств, что не всегда полезно. Яркий пример: Минэкономразвития РФ и подведомственный ему Росстат. Какая независимая и объективная статистика может публиковаться, если функции по «выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере официального статистического учета» принадлежат министерству?!
По данным Росстата, в 2018 году насчитывается около миллиона государственных гражданских и муниципальных служащих, в том числе только на федеральном уровне – около полумиллиона человек. (ист. https://punkt-a.info/news/glavnoe/byurokratiya-2019-skolko-v-rossii-chinovnikov-i-kakie-zarplaty-oni-poluchayut#hcq=NUdDL)
Всего в России по итогам 2018 года в регионах насчитывается 991,6 тысяч государственных гражданских и муниципальных служащих.
В разрезе ветвей власти:
- в сфере законотворчества трудятся 15,5 тыс. человек (это аппараты региональных заксобраний, депутаты на постоянной основе, муниципальные советы депутатов и т.д.);
- в судах и прокуратуре трудится 109,5 тыс. служащих;
- в исполнительной власти - 850,4 тыс. человек, из них 399 тысяч служащих трудятся в теруправлениях федеральных структур (ФЕД), а 166 тысяч человек - в органах исполнительной власти регионов (РЕГ) и 285,6 тыс. человек - в мэриях, райадминистрациях и сельсоветах (МУН).
В результате: на каждый из 85 регионов приходится: по 24 700 человек бюджетников из них – 11 666 служащих (по 4700 федеральных служащих, 1952 региональных и по 3360 муниципальных). (Ист. https://punkt-a.info/news/ glavnoe/byurokratiya-2019-skolko-v-rossii-chinovnikov-i-kakie-zarplaty-oni-oluchayut#hcq =miJBLOr)
Оплата труда госслужащих обходится бюджету РФ в 45,6 млрд рублей ежемесячно – или 547,5 млрд рублей в год. Эта сумма соизмерима с бюджетом Астраханской области на весь 2019 год, включая собственные доходы и дотации федерального центра.
По данным государственной статистики, средние зарплаты федеральных госслужащих в 2019 году будут доведены до размера 137 тысяч 800 рублей. За 2018 год их размер составлял 132 тысячи 500 рублей. Следовательно, повышение составит примерно 4%. Отметим также, что у госработников низшего звена данный размер значительно отличается. Например, у работника 1-ой категории он не превышает 26000 руб.
Размер денежного довольствия лиц, находящихся на государственных должностях, регламентируется в тексте Указа Президента РФ №742 от 30 сентября 2013 года. В соответствии с нормами данного акта установление сумм окладов произошло в 2019 году, а в 2014 произошло их повышение на 64-66%.
Таким образом, большое количество федеральных ведомств (министерств, служб, агентств) в структуре исполнительной власти РФ предполагает большое количество руководителей, заместителей руководителей, руководителей структурных подразделений и т.п. А это большие затраты.
В Минфине в первый раз в жизни были раскрыты средние зарплаты за месяц работы некоторых министров. По этим данным, самыми большими доходами в правительстве за 2018 год (если не брать в расчет министра обороны со служащим внутренних дел, людей, чьи реальные доходы засекречены) остаются на протяжении двух лет в финансово-экономическом блоке правительства.
(http://itisk.ru/zarplata-ministrov-rf-v-2019-godu-v-mesyats#kak-minfin-raskryl-zarplaty-ministrov)
По сведениям, данным Минфином, зарплата министра финансов в 2019 г. была около 1,83 миллиона ежемесячно. Доход у лица, занимающегося экономическим развитием порядка 1,35 миллиона за один месяц.
Главные лица в СССР зарабатывали как пять обычных граждан или как четырнадцать пенсионеров того времени. Но, для них предусматривались особые блага, привилегии и жалования в виде квартир, машин и дач.
В мае 2019 г. на сайте Минфина РФ были опубликованы данные о зарплатах руководителей ряда подведомственных Минфину РФ структурах.
Данные говорят о том, что зарплата руководителей этих структур в разы превышает среднюю зарплату по стране.
Например, директор Гохрана России - Юрин А.В., в 2018 году имел среднемесячную заработную плату более 531 тыс. руб., а главный идеолог пенсионной реформы в России (по утверждениям СМИ) - директор «НИИ финансовый институт» Назаров В.С. имеет среднемесячную зарплату 585,6 тыс. рублей.
Таким образом, содержание избыточного числа органов исполнительной власти довольно затратно.
Структура органов исполнительной власти должна строиться на анализе эффективности работы министерств и ведомств. Нужно сформировать реестр полномочий и функций государственных органов, выявить дублирование функций и разделить полномочия, которыми наделены те или иные органы Необходимо стремиться к упрощению системы управления и повышению ее эффективности.
Рейтинг членов правительства РФ по размерам денежного дохода
(Ист.https://zen.yandex.ru/media/pravo/dohody-chlenov-pravitelstva-rf-16-mlrd-v-god-5d63aedf2fda8600aedf2841)
Фамилия / должность / сумма дохода за 2018 год на основании декларации госслужащего
1) Юрий Трутнев, вице-премьер, полномочный представитель президента РФ в ДФО – 538 395 587 руб.
2) Денис Мантуров, министр промышленности и торговли – 443 384 380 руб.
3) Дмитрий Патрушев, министр сельского хозяйства – 183 778 513 руб.
4) Дмитрий Кобылкин, министр природных ресурсов – 47 508 699 руб.
5) Владимир Мединский, министр культуры – 41 909 631 руб.
6) Антон Силуанов, первый вице-премьер, он же министр финансов – 40 071 680 руб.
7) Константин Носков, министр связи – 31 885 415 руб.
8) Алексей Гордеев, вице-премьер – 23 929 298 руб.
9) Владимир Якушев, министр строительства и ЖКХ – 23 086 576 руб.
10) Дмитрий Козак, вице-премьер – 22 837 033 руб.
11) Максим Орешкин, министр экономического развития – 21 568 657 руб.
12) Александр Новак, министр энергетики – 18 632 325 руб.
13) Михаил Котюков, министр науки и высшего образования – 17 861 985 руб.
14) Юрий Борисов, вице-премьер – 17 247 223 руб.
15) Ольга Голодец, вице-премьер – 15 736 287 руб.
16) Виталий Мутко, вице-премьер – 15 319 226 руб.
17) Татьяна Голикова, вице-премьер – 14 225 416 руб.
18) Константин Чуйченко, вице-премьер – 13 079 683 руб.
19) Сергей Шойгу, министр обороны – 11 532 414 руб.
20) Владимир Колокольцев, министр МВД – 10 027 900 руб.
21) Дмитрий Медведев, премьер-министр – 9 917 510 руб.
22) Евгений Зиничев, министр по делам ГО и ЧС – 9 007 222 руб.
23) Максим Акимов, вице-премьер – 8 609 651 руб.
24) Павел Колобков, министр спорта – 7 561 723 руб.
25) Ольга Васильева, министр просвещения – 7 512 824 руб.
26) Сергей Лавров, министр иностранных дел – 7 340 393 руб.
27) Вероника Скворцова, министр здравоохранения – 7 187 251 руб.
28) Евгений Дитрих, министр транспорта – 7 108 688 руб.
29) Максим Топилин, министр труда и соцзащиты – 6 909 860 руб.
30) Александр Козлов, министр по развитию Дальнего Востока – 6 586 757 руб.
31) Сергей Чеботарёв, министр по делам Северного Кавказа – 6 105 687 руб.
